中经评论：美通胀反弹加大欧美政策分歧

任何人不得压制和打击报复。

诚信原则在行政法中的基础性地位还远未确立和巩固，其限制和规范行政权力的功效没有被很好地发挥。此外，虽然现有行政法律法规多笼统规定了依法、公开、廉洁、勤勉等原则，但缺乏细化配套规定。

《西安市行政程序规定》第94条规定：行政机关签订和履行行政合同，应当严格遵行诚实信用原则、信赖保护原则。笔者认为，类推适用说，虽然肯定了诚信原则的公法适用，但难以充分体现出诚信原则的价值和规范作用。少数执法人员知法犯法、执法寻租、贪赃枉法甚至充当黑恶势力的保护伞。公法和私法关系问题在中国有极为特殊的发展历程和生成逻辑。因为，保持行政法规范的稳定性和连续性本身，也是评价政府诚信与否的一个尺度。

目前除了《国家赔偿法》部分涉及政府失信行为赔偿问题外，还有《行政许可法》76条、《行政处罚法》59条、第60条和《人民警察法》103条等分别规定了违法实施、使用或者损毁扣押的财物、违法实行检查措施或者执行措施等情形下的赔偿问题。日本学者对诚信原则的论述比较充分，具体如租税法上的信赖保护、授益性行政行为的撤销与废止的保护以及其在行政指导与行政计划领域的适用。[23]本文开篇所述关于《酉水河流域保护条例》的规范性质之争即属于这一情形。

市、县政府依法确定的，与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。如前所述，当上级地方立法为后一种情形时，逻辑上只可能是源于新疆维吾尔自治区的自治立法，因实践中此类情形阙如，并无探讨必要。《宪法》9条从土地的视角大致确立了城乡的三元结构——城市、城市郊区和农村。可见，一般地方立法权和自治立法权主体仅在涉及非重大事项的地方范性法规层面方能呈现细微的差异。

[56]至于具体的实施主体，依前所述，仍应由自治州人大充任。对此，十八届四中全会明确提出民族问题和涉及民族因素的社会问题二分法，前者依然要求对属于政治的民族问题保持高度的敏感性，而后者则要求对属于法律的涉民族因素问题依法妥善处置。

那么，当自治州所辖的自治县已有相关单行条例，则自治州层面针对类似问题的立法又应当选择何种形式呢？笔者以为，首先应从自治县既有立法的实质内容入手。作为理论基础的补充，有必要额外强调作为辅助性判断标准的规范基础问题，即：倘若X事项属于我国宪法和法律明确规定的民族自治地方的自治权范畴，则其具有通过自治立法权实现法治化目标的可能性。[66]这显然与自治州立法权的改革具有相当的契合性。第三，回到国家顶层设计层面，在全面推进依法治国的过程中，自治州立法权双核化是对十八届四中全会依法妥善处置涉及民族、宗教等因素的社会问题的回应。

[35]国家民族事务委员会政策法规司编：《坚持和完善民族区域自治制度——国务院实施中华人民共和国民族区域自治法若干规定贯彻实施十六讲》，民族出版社2007年版，第17页。[44]在地方府际关系（local inter-governmental relations）网格化发展的今天，[45]政府间协议已成为地方政府横向协作的重要路径。下文对此将有集中探讨。详见郑毅：《对我国立法法修改后若干疑难问题的诠释与回应》，载《政治与法律》2016年第1期。

当然，实践中的问题并远非如此简单，除了石林作为自治县不具有一般地方立法权可供选择的无奈之外，还涉及相邻两级地方的立法权关系问题，后文将对此再行详细展开。[15]可见，虽然自治法规的变通性是其与一般地方立法间相对明显的区分标志，但真正出场的机会其实并不多。

可参见肖育文：《寻找阿诗玛的故乡——阿着底》，载《西部论丛》2010年第1期。参见铁木尔·达瓦买提：《关于中华人民共共和国民族区域自治法修正案（草案）的说明——2000年10月23日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上》。

[11]一些原较大的市的人大的同志亦认为该表述可被视作《立法法》为市级立法权松绑预埋的伏笔，即修改后的《立法法》实际上对设区的市的立法事项范围并无严格的限制。从2013年十八届三中全会的逐步增加有地方立法权的较大的市数量到2014年十八届四中全会的明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权，与市作为地方立法权改革方案核心主体的地位不断明晰的趋势信号相对应，十八大以来对民族区域自治制度的论述却一直以坚持和完善的传统提法示人。笔者认为仍应基于前文三类情形分别讨论。[14]另一方面，即便是在单行条例的层面，真正包含变通规定的亦为数不多，且多聚焦婚龄等技术性规范。[63]事实上，笔者在同全国人大法工委国家法室相关同志的交流中得知，不少自治州在《立法法》修改后对于一般地方立法权持观望态度，认为其在效力位阶、自主空间（主要指变通性）等方面弱于传统的自治立法权，故并未呈现想象中的实施热情。其他民族特色建筑风格保护区的具体规范，由县（市）人民政府制定。

另一方面，在作为权力主体的自治州所享有的国家权力结构上，这些自治权本身并不违背《民族区域自治法》4条第2款自治州的自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权，同时行使自治权的规定，只是前款的一般地方国家机关职权属性和民族自治地方自治机关职权属性在实践中通常以相对独立的二元规范形态分别呈现，而在这些所谓的伪自治权上则以一权两性的一元规范形态呈现（参见图三）。[26] （二）情形③：仅属自治立法权范围事项的判断 相对于纯粹的一般地方立法权事项，纯粹的自治立法权事项在判断上更为复杂，应关注如下三类核心标准。

首先，主体程序的高度相似性。第一，正确认识自治州立法权结构调整的策略意图。

具体实施范围包括：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作。关于低效性，受制于《宪法》116条的明确规定以及人大议事惯例每年开一次会的频率限制，[64]自治州并无太多的变通路径。

对于石林保护问题，昆明市早已通过两部市级地方性法规予以规制，即1990年由昆明市第八届人民代表大会常务委员会第三十三次会就通过的《昆明市石林风景名胜区保护条例》，以及2008年由昆明市第十二届人民代表大会常务委员会通过的《昆明市石林风景名胜区保护条例》。第三，现代治理术的前提，在于解决因国家集权化和社会分散化（如宗教意义）间的张力而引发的统治的主体、目的、路径、程度等问题，这一背景在中央集权体制下的民族区域自治制度层面同样存在，这在本文论域中体现为维护中央法律权威和国家法制统一与尊重民族自治地方依法有效行使自治权空间的关系调谐。[54]另一方面，在实践中，这些单行条例的修改需求恰恰印证其相对滞后性，与其强行修补，毋宁依照修改后《立法法》的规范思路选择更为适宜的一般地方立法权予以重新规制。笔者认为这种解释路径具有一定的参照价值，但也将面临如下两个困境：一是前述条款的规制对象是地方各级人大和地方各级人民政府，而非限定性地指向设区的市，针对性不足。

根据现行《民族区域自治法》，前述自治权清单中似乎隐含着大量伪自治权内容，[36]即属于民族自治地方自治机关的‘自治权内容，同样存在一般地方相应国家机关能够行使的权力，主要集中在经济建设、对外贸易、教育、文化、卫生、体育、环保、计划生育、流动人口管理、自然资源管理等经济、社会、文化、民政方面的‘自治权上。[31]将地方民族事务中的民族解读为实行区域自治的少数民族、其他少数民族和汉族，并不会导致地方民族事务与纯粹的地方事务趋同，主要原因有二：一是《民族区域自治法》第16条第1款对各民族成分的人大代表的规定、第五章民族自治地方内的民族关系全部六个条文对各民族表述的强调等都强调了民族内涵的宽泛性。

（一）形式重合：自治州人大的选择权及其限制 所谓形式重合，是指虽然X事项可能兼涉一般地方立法权和自治立法权的双重行使，但这种兼涉更大程度上仅具形式意义——不论实际选择哪一种立法权，都不会与待定规范的结构内容和价值目标发生龃龉，因此主要体现为侧重点与视角的差异。四、实践特例：存在既有立法情形下的选择策略 由于自治州的一般地方立法权系修改后的《立法法》所新授，故必然面临位于立法权适用选择中心的X事项之前已经通过某种立法形式予以规制的情形。

[35]因此，在基于上级国家机关职责反推自治权畛域的过程中，《民族区域自治法》第六章和《规定》应同时兼顾。自治州人大常委会立法权的待区分样本包括变通规定和补充规定两类。

对于那些未涉及变通规定的自治法规，其与地方性法规的区别又何在？第二，并非所有变通规定均以单行条例为载体。至于实践立法需求如何回应，后文将有论述。那么，这些错位的单行条例在未来还能否再行修改？笔者同样倾向否定的立场。对民族自治地方而言，这种协调在城乡建设与管理、历史文化保护和环境保护三个方面均可呈现，亦能基于规范属性的一致而满足自治州-设区的市的协同需求。

[70]2001年的修法主要聚焦财政经济领域。[9]沈寿文：《民族区域自治立法权与一般地方立法权的关系——以优惠照顾理论范式为视角》，载《广西民族研究》2016年第3期。

这在学界一般被诟病为自治立法权的滥用——这类单行条例的性质，与一般地方性法规相似，但由于自治州和自治县没有地方性法规制定权，因此一些自治机关将其制定为单行条例。可见，赋予自治州一般地方立法权不仅是科学立法精神的充分体现，更是自治州内真正实现严格执法、公正司法和全民守法的重要前提。

若自治州选择行使自治立法权，则涉及上下级民族自治地方均履行自治权的情形。三是根据《立法法》76条的规定，本行政区域内重大事项的地方性法规只能由自治州人大制定，而关于X事项的立法究竟应选择一般地方立法权抑或是自治立法权，显然属于自治州的重大事项。